高鸿宾副部长在全国草原监理工作会议上的讲话

　　同志们：

　　八月初，国务院在呼伦贝尔市召开了全国牧区工作会议，对今后一个时期的牧区发展工作做出了全面部署。在此学习贯彻全国牧区会议精神和落实草原生态保护各项政策措施的关键时期，组织召开这次全国草原监理工作会议，恰逢其时。这次会议，对于进一步强化草原执法监督管理，必将起到强有力的促进作用。

　　下面，我讲两方面的意见。

　　一、认真分析形势，准确把握草原工作面临的新机遇

　　当前，草原问题已成为社会各界高度关注的重大问题。在刚刚结束的全国牧区工作会议上，回良玉副总理对草原的战略定位做了深刻阐述，对在新的历史条件下推动牧区又好又快发展做了全面部署。良玉同志的讲话高屋建瓴、内涵丰富，既指明了牧区发展的方向，又明确了草原保护建设的主要任务，具有很强的针对性和指导性。良玉同志还特别强调：“要本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度，把每一寸该保护的草原坚决保护好，把每一寸该建设的草原切实建设好。”我们一定要认真学习讲话精神，深刻认识做好草原工作的重大意义，准确把握政策内涵，突出抓好涉及草原的各项政策落实，为促进牧区又好又快发展做出应有的贡献。

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，建设生态文明已成为我国现代化建设的战略任务，维护生态安全已成为全球面临的重大课题，草原肩负着越来越重大的历史使命。草原与森林、海洋并称为三大生态系统，在应对全球气候变化、维护国家生态安全方面具有十分重要的作用。我国草原面积4亿公顷，约占国土面积的2/5，是最大的陆地生态系统，也是建设生态文明、实现科学发展的重要着力点。随着全社会对生态产品的需求不断增长，人们对草原的认识越来越深刻，草原在经济社会可持续发展中的战略地位越来越重要，加强草原保护建设的各种有利条件将越来越多，政策措施将更加有力，认识和行动将更加统一。我们必须认真分析草原工作面临的新形势，牢牢抓住重要战略机遇期，进一步增强做好草原工作的责任感和使命感。

　　一是重视程度空前提高。党中央、国务院历来高度重视草原保护建设，在不同历史时期都对草原保护建设作出重要决策和部署。新中国成立后，逐步实行草原公有制和经营使用权三级所有，确立了以牧为主、保护草原、禁止开垦的政策。文革期间，受牧区向农区过渡、牧民不吃亏心粮等错误思想影响，各地大规模开垦草原种粮。改革开放后，重新确立了以牧为主、草业先行、多种经营、全面发展的方针，并于1985年颁布实施了《草原法》，这是我国农业方面的第一部法律。进入新世纪后，国务院出台了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，将草原生态保护作为西部大开发战略的重要内容，作了全面安排。以胡锦涛同志为总书记的党中央站在历史的高度，作出了建设生态文明的战略部署，生态建设力度进一步加大，草原生态问题也得到空前重视。党的十六大、十七大都对草原工作作出了战略部署，2004到2010年连续7个中央1号文件对草原保护建设提出了具体工作目标，“十二五”规划纲要进一步明确了草原工作的任务。近期国务院出台了草原生态保护补助奖励机制和关于促进牧区又好又快发展的若干意见，为加强草原保护建设提供了强有力的政策支持。国务院先后印发的支持西藏、新疆、青海等省藏区、宁夏、甘肃、内蒙古经济社会发展的若干意见，也都明确了加强草原保护建设的目标任务。时隔24年之后，国务院再次召开全国牧区工作会议，共商牧区发展和草原保护建设大政，为草原工作提供了最强大的支持。

　　二是指导方针更加科学。新中国成立以来，我们对草原的功能定位大体上经历了三个阶段：进入新世纪之前，主要强调草原的生产和生活功能，将草原作为畜牧业发展的重要物质基础和农牧民赖以生存的基本生产资料，把发展畜牧业生产作为牧区的中心工作任务，生产潜力得到进一步解放和激发，但由此造成人草畜关系持续失衡，导致草原出现长期超载过牧和退化沙化，草原珍稀野生动植物遭到灭绝性砍挖和猎杀。新世纪以来，草原的生态功能逐渐得到重视，国家启动实施了退牧还草、京津风沙源治理等生态建设工程，集中治理生态脆弱和严重退化草原，取得了明显成效。但是，草原生态仍然呈现“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”的局面。从去年开始，中央对草原牧区发展问题更加重视，在总结实践的基础上，明确提出“在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展新路子”。实施生态优先战略，加强草原资源保护，对于实现经济发展、社会进步、生态文明共赢具有重要的指导意义。

　　三是政策措施愈发有力。2000年以前，国家对草原的投入累计不足10亿元，最近10年国家投入接近300亿元，预计今年国家对草原的投入将超过300亿元，一年的投入就超过了近10年的总和，政策力度之大前所未有。去年10月12日，国务院召开常务会议，决定从2011年起中央财政每年安排136亿元，在主要草原牧区省份，全面建立草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补助、牧草和畜牧良种补贴，建立绩效考核和奖励制度等政策措施。这是新时期我国草原保护建设和牧区发展的一项大政策，涵盖37.4亿亩草原，惠及近千万牧民。这项政策目标明确、含金量高，抓住了草原保护与建设的关键，反映了牧民的心愿，是解决超载过牧、草畜矛盾突出等当前制约牧区发展主要矛盾的有效途径，为草原保护建设工作提供了良好契机。今年6月1日国务院又出台了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发[2011]17号)，提出了促进牧区又好又快发展的一揽子政策措施，继续和新增实施游牧民定居、退牧还草、防灾减灾等项目工程，仅2011年的资金总额就达到75亿元，后续还将逐步增加。

　　四是关注程度前所未有。草原生态问题已成为社会关注的热点问题，网络搜索“草原”词汇超过1亿条。全国人大、全国政协高度重视，将草原问题做为年度重大议题，有关领导多次带队深入草原地区视察，提出有针对性的政策建议。全国人大、政协两会中关于草原的提案也呈逐年上升趋势，代表们围绕草原生态保护、牧区社会发展、牧民收入提高等内容提出了许多好的建议，草原生态保护补助奖励机制就是在内蒙古人大提案的基础上出台的。九三学社、民盟、民革、致公党等民主党派建言献策，专家学者积极呼吁，有关草原方面的报道时常见诸报端。为破解石漠化治理难题，一些专家学者向国务院领导进言，推动了岩溶地区石漠化综合治理工程启动实施。草原舆论宣传能力不断提高，舆论导向作用日益突出，为加强草原保护建设、促进牧区又好又快发展提供了强大的思想支持。

　　五是各项工作扎实推进。《草原法》、《草原防火条例》、《草原征占用审核审批管理办法》、《草畜平衡管理办法》、《草种管理办法》和《草原植被恢复费征收使用管理办法》相继修订和出台，主要牧区省份都制定出台了配套的地方性法规，草原法律法规体系初步建立，依法治草局面初步形成。草原家庭承包制度进一步完善，牧民保护建设草原的积极性得到进一步发挥。基本草原保护、禁牧休牧轮牧、草畜平衡等草原保护制度逐步推行，草原保护水平得到提升。草原畜牧业生产方式逐步转变，草业科技支撑能力不断增强，具备了发展现代草原畜牧业的良好条件。退牧还草、京津风沙源治理、游牧民定居等重大工程项目取得突出成效，草原生态建设速度明显加快。草原监理体系建设取得明显进展，全国县级以上草原监理机构已有844个，草原执法力度不断加大，草原监管水平明显提高。

　　草原保护建设迎来难得的历史机遇，但面临的挑战也异常严峻。保护草原，实现人与草原和谐发展仍是一项十分艰巨的任务。一是草原总体退化仍在持续。全国约90%的可利用天然草原出现不同程度退化，草原生产能力严重下降，有些草原完全丧失生产能力，季节性和永久性裸地面积不断扩大，导致草原生态功能弱化，加剧了水土流失、泥石流等自然灾害的发生。二是人草畜矛盾十分突出。草原超载过牧严重，人草畜矛盾十分突出。牧区合理载畜量为1.2亿个羊单位，实际载畜量近1.8亿个羊单位，超载率近50%。随着牧区人口增加，牧民维持生计和增收主要靠增加牲畜饲养量，导致牧区草原超载过牧严重，有些地方已是“一方水土养活不了一方人。”三是草原生物多样性遭到破坏。草原上各种经济活动日益频繁，众多动植物资源面临危机，特别是乱采滥挖草原野生植物屡禁不止，造成大量生物资源消失，许多生物种类濒临灭绝。四是草原灾害呈现加剧态势。草原灾害频繁发生，2000—2010年，全国草原鼠害危害面积增加1.58亿亩，草原虫害危害面积增加0.54亿亩。近10年与上一个10年相比，牧区遭遇重特大雪灾的年份增加了3年。随着生态逐步恢复，草原防火面临的压力越来越大。五是破坏草原资源的现象屡有发生。受经济利益的驱使，矿业开发的规模越来越大，开垦草原种植农作物的面积越来越大。全国牧区会后，我到海拉尔和大兴安岭垦区调研，看到沿途的大片天然草场被占用开矿、复垦，草原植被遭到严重破坏，令人痛心，影响恶劣。六是草原监理体系建设仍然滞后。全国已经建立的844个草原监理机构中，单独设立的仅有218个。13个牧区省份中云南、山西尚未建立省级草原监理机构，268个牧区半牧区县尚有51个县没有建立草原监理机构。许多地方有机构无专职人员，执法监督工作也难以有效开展。

　　草原面临的问题已成为制约牧区乃至整个国民经济全面协调可持续发展的重要因素，加强草原保护建设，维护国家生态安全，推进牧区科学发展，形势十分紧迫、任务非常艰巨。中央高度重视，社会各界广泛关注，牧民群众翘首期盼，加快草原保护建设的外部条件和内部动因都已具备。我们必须抓住机遇，充分认识草原维护国家生态安全、保障国家食物安全、维护民族团结和边疆稳定等方面的极端特殊性和重要性，把保护草原生态放在更加重要地位，因地制宜，综合施策，力争在下一个十年，使草原生态有一个更加积极的变化，草原畜牧业有一个实质的跨越，牧民生活水平有一个全新的提升。

　　二、强化执法监督，努力推动草原保护建设再上新台阶

　　在各级党委政府和草原行政主管部门的正确领导和关心支持下，草原监理机构和广大监理人员依法履行职责，开拓创新，扎实进取，取得了突出成效。“十一五”期间，全国共查处各类草原违法案件8万多起，有力打击了破坏草原的违法行为。部门联合执法、狠抓大案要案、典型案件通报曝光等执法监督方式不断创新，进一步提高了草原执法的威慑力。草原监测工作机制逐步完善，连续六年编制发布《全国草原监测报告》，为科学决策提供了重要依据。草原防火一案三制建设取得积极进展，形成了“政府全面负责、部门齐抓共管、社会广泛参与”的工作机制。草原资源保护进一步加强，虫草资源管理取得突破性进展。草原宣传工作取得新成效，形成了关爱草原的良好舆论氛围。

　　成绩来之不易，任务依然艰巨。各地草原行政主管部门和草原监督管理机构一定要把思想和行动统一到中央的重要决策和全国牧区工作会议的精神上来，不断增强工作的主动性、积极性和创造性，认真履行职责，加大工作力度，细化工作措施，强化执法监督，努力推动草原保护建设再上新台阶。

　　一要进一步发挥草原监理机构的重要作用。草原监督管理部门是各级人民政府依法保护草原的主要力量，是维护农牧民合法权益的重要保障。保护草原生态环境、促进牧区又好又快发展，必须充分发挥草原监督管理机构在执法监督、监测预警、防火防灾、制度落实等方面的重要作用。要支持草原监督管理部门认真履行法定职能，逐步理顺工作机制，不断优化工作环境，严格依法开展工作。草原监理人员要不断增强责任感和使命感，锻造过硬的素质，树立良好的作风，团结拼搏，奋发进取，严格执法，勤政廉洁，为草原保护建设事业和牧区又好又快发展保驾护航。

　　二要进一步强化体系建设。各级草原行政主管部门要充分认识新形势下加强草原监督管理体系建设的重要性，把草原监督管理体系建设摆上重要议事日程，建立工作目标责任制。要认真贯彻落实国务院17号文件关于“在牧区半牧区县（旗、市）健全草原监理机构，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善工作条件”精神，加快建立健全268个牧区半牧区县的草原监理机构，其它草原面积较大但尚未设立草原监理机构的地区也要尽快设立草原监理机构。要定期研究草原监督管理体系建设工作，以事业单位分类改革为契机，针对草原监理机构的实际情况，逐步解决“有机构无编制、有人员无经费、有职能无手段”等突出问题，加快建立起机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的草原监督管理体系。要重视草原管护员队伍建设，增设村“草管员”公益岗位，加快形成以各级草原监理机构为主体，乡村草管员为辅助的草原管护网络。

　　三要进一步加大支持力度。近些年来，草原监督管理体系建设步伐逐步加快，在保护草原生态环境、促进经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。但草原监督管理体系建设还存在机构不够健全、队伍力量薄弱、工作经费不足、设施装备落后等问题，与所承担的职责任务不相适应，制约了执法监督职能的充分发挥。要积极争取有关部门的支持，在规划编制、投资计划和财政项目安排、信息化建设等方面向草原监督管理体系建设倾斜。要切实加强草原监督管理体系建设投入，努力实现每个监理机构有办公场所、有交通工具、有执法办案取证设备、有监测预警设备、有防火防灾设施设备的“五有”建设目标。要将草原监督管理工作经费纳入国家和本级财政预算，安排稳定的专项工作经费，并逐年增加，保证草原监督管理工作的正常开展。

　　四要进一步加强统筹协调。要牢固树立一盘棋的思想，加强草原行政主管部门、草原监理机构、草原技术推广部门和草原科研单位的统筹协调，心往一起想，劲往一起使，密切配合、通力协作，形成草原保护建设的合力。要积极争取人大、发展改革、财政等部门在草原立法、项目立项、经费保障等方面的支持，建立加强草原监督管理体系建设的长效工作机制、稳定投入机制和财政支持机制。要加强与公检法、国土、林业等部门的协调配合，共同营造加强草原保护建设的良好氛围。

　　五要进一步提高工作能力和水平。要逐步建立草原监督管理机构层级监管制度、草原监督管理人员轮训制度、草原灾害预防应急制度，实行规范化管理。要加强草原监督管理队伍建设，强化草原监督管理人员职业道德教育，不断提高草原监督管理人员思想政治素质。要加强对草原执法人员的业务技能培训，明确培训目标，全面实行草原执法人员持行政执法证上岗。要广泛深入地宣传草原法律法规知识，积极创新草原普法宣传方式，丰富普法宣传内容，提高普法宣传效果。要不断规范草原执法行为，创新执法监督方式，提高案件查处水平，进一步加大依法查处各类草原违法案件的力度，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。要加快制定草原植被恢复费征收标准，严格草原植被恢复费征收和管理。要大力开展以“文明执法、优质服务、廉洁高效”为主要内容的行风建设活动，进一步提高履行草原执法监督、草原监测预警、草原防火防灾、草原资源保护、草原保护制度落实等职责的能力和水平。

　　当前，草原保护建设迎来了黄金时期，形势令人鼓舞、使人振奋、催人向上。加强草原监督管理工作，促进牧区又好又快发展，是时代赋予我们的崇高使命，也是建设生态文明，促进经济社会和谐发展的必然要求。我们一定要把促进牧区又好又快发展放在更加重要的地位，坚持科学发展，坚持生态优先，切实把各项惠牧惠民政策落到实处，创新机制，开拓进取，为保护草原生态安全、开创牧区又好又快发展新局面而努力奋斗。

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